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亚搏体育app:国家公园体制三大看点,中国国家

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新华社北京9月26日电 题:给子孙后代留下珍贵的自然遗产——国家公园体制三大看点

说到国家公园,你首先想起的是美国的黄石国家公园,英国的湖区国家公园还是加拿大的贾斯珀国家公园?若干年后,这些恢宏壮美的旅行圣地名单上可能会添加上来自中国的三江源国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园……

《建立国家公园体制总体方案》26日正式出台,中国国家公园建设进入实质性阶段。国家公园是什么“公园”?为谁所有,由谁来管?普通百姓怎么受益?

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》,我国国家公园体制建设的顶层设计出炉。今年10个国家公园体制试点工作渴望完成,中国国家公园的亮相指日可待。

国家公园是什么“公园”?

中国的国家公园什么样?

祁连山,我国西部重要生态安全屏障,黄河流域重要水源产流地,也是我国生物多样性保护优先区域,但因矿藏富集面临无序攫取造成的环境破坏……2017年6月,中央全面深化改革领导小组第三十六次会议审议通过《祁连山国家公园体制试点方案》,这片珍贵而脆弱的生态系统,将得到更为严格系统的保护。

生态保护第一,具有国家代表性、全民公益性

国家公园虽然带有“公园”二字,但它既不是单纯供游人游览休闲的一般意义上的公园,也不是主要用于旅游开发的风景区。

对中国来说,国家公园是个新词,也是一个近几年逐步升温的热词。从世界范围内来看,从1872至今,国家公园运动从美国一个国家发展到世界上近200个国家和地区, 截至2014年,世界上已有5220处国家公园,面积约509万平方公里,占地球陆地面积的3.42%。

“国家公园是众多自然保护地类型中的精华,是国家最珍贵的自然瑰宝。”世界自然保护联盟驻华首席代表朱春全说,建立国家公园的首要目标是保护自然生物多样性及其所依赖的生态系统结构和生态过程,推动环境教育和游憩,提供包括当代和子孙后代的“全民福祉”。

国家公园是什么,中国的国家公园有什么不同?此次《方案》给出了明确理念和定位。

方案提出,国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。

同样具有国家代表性。清华大学教授杨锐认为,与其他国家的国家公园一样,国家公园所保护的大面积自然或近自然区域,是国家生态价值及其原真性和完整性最高的地区,是最具战略地位的国家生态安全高地,例如试点中的三江源、大熊猫、东北虎豹、神农架和武夷山等都具有这样的特征。国家公园是美丽中国的“华彩乐章”,是国家形象高贵、生动的代言者,也是激发国民国家认同感和民族自豪感的精神源泉。

“我国的国家公园建设坚持三个理念:生态保护第一、国家代表性、全民公益性。”清华大学教授杨锐说,相比以审美体验为主要目标的风景区,国家公园是中国生态价值及其原真性和完整性最高的地区,是最具战略地位的国家生态安全高地,例如三江源、大熊猫、东北虎豹、神农架和武夷山等国家公园体制试点都具有这样的特征。

同样具有全民公益性。国家公园作为最为珍贵稀有的自然遗产,是我们从祖先处继承,还要完整真实地传递给子孙万世的“绿水青山”和“金山银山”,是一项全民共享的亲近自然、体验自然、了解自然的国民福利。

“国家公园,就是要把最应该保护的地方保护起来,世代传承,给子孙后代留下珍贵的自然遗产。”国家发展改革委有关负责人说。

不同的是,我国国家公园生态保护的战略定位更高。《方案》明确,坚持生态保护第一,把最应该保护的地方保护起来。杨锐认为,“建立国家公园体制”是保障中国国土生态安全的重大举措,世界上其他国家公园,有的以审美体验为主要目标,有的以美景保护为初始目标,相比之下,中国国家公园立足大尺度生态过程和生态系统保护,战略定位高,所肩负的时代责任也重要得多。

巍巍昆仑脚下,青藏高原腹地,长江、黄河、澜沧江孕育而生。三江源这块中国大陆生态最为敏感的“皮肤”,正成为名副其实的野生动物天堂。

这三个原则明确,国家公园的整体定位也就清楚了:是我国自然保护地最重要的类型,实行最严格的保护!

2016年,我国首个国家公园体制试点——三江源国家公园体制试点获批。随后成立的三江源国家公园管理局,整合了所涉4县国土、环保、农牧等部门编制、职能及执法力量,建立了覆盖省、州、县、乡的4级垂直统筹式生态保护机构。

新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国建立了自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、森林公园、地质公园等多种类型保护地,基本覆盖了我国绝大多数重要的自然生态系统和自然遗产资源。国家公园是在各类保护地的基础上发展而来,但保护级别最高,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。

“国家公园应由全体国民所有。”国家发改委有关负责人说。根据方案,国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使,条件成熟时,逐步过渡到由中央政府直接行使。重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁,集体土地优先通过租赁、置换等方式规范流转,由国家公园管理机构统一管理。

可以说,自然保护区建设的长期推进,尤其是2014年国家公园体制试点开始实施以来,生态保护成效很明显。比如东北虎豹正在从濒危的边缘线上逐步被拉回。1999年我国境内仅存东北虎12—16只,东北豹7—12只,到2014年年底东北虎恢复27只以上、东北豹恢复至42只以上。近几年虎踪频现,还罕见地拍到了3只幼虎研究红外相机的珍贵影像,画面萌态十足。东北虎豹国家公园试点建立后,有效地拓展了逐步回归的虎豹扩散、繁衍的空间。野生虎豹种群只有达到50只以上才能确保种群的安全繁衍和稳定,目前我国东北虎豹已经开始由小种群向安全种群增长。

“方案明确提出建立统一事权、分级管理体制和财政为主的多元化资金保障制度,回答了国家公园哪些是国家的、哪些是地方的,哪些归国家管等一系列‘权’‘钱’难题。”国务院发展研究中心研究员苏杨说。

咱们的国家公园怎么管?

根据方案,未来将组建一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。相关部门依法对国家公园进行指导和管理。

强化公有、公管、公正属性;划入国家公园由国家出资的,不能变成地方的“摇钱树”

苏杨强调,必须改变当前自然保护地碎片化和多头管理的问题,打破部门和地域的限制,使日常管理、综合执法、经营监管等都政出一门。

“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”,这个定位决定了国家公园必须由国家来管。《方案》在国家公园管理体制上取得了实质性突破,明确提出建立统一事权、分级管理体制。

“建立统一的国家公园和自然保护地管理部门,并非不需要跨部门以及中央和地方的协调与配合。反而更加强调构建服务型政府,加强部门之间、中央和地方之间、政府、企业、社会团体和个人之间的协调和配合。”朱春全说。

以往,各类自然保护地的建设管理缺乏科学完整的技术规范体系,保护对象、目标和要求还没有科学的区分标准,同一个自然保护区部门割裂、多头管理、碎片化现象还普遍存在,

国家公园体制的建立,核心是体制创新。据了解,东北虎豹国家公园体制试点立足国有林地占比高的优势,探索全民所有自然资源所有权由中央政府直接行使。湖北省整合有关管理职责,成立神农架国家公园管理局,统一承担1170平方公里试点范围的自然资源管护等职责。

社会公益属性和公共管理职责不够明确,土地及相关资源产权不清晰,保护管理效能不高,盲目建设和过度开发现象时有发生。

国家发展改革委有关负责人表示,我国的国家公园建设,将把创新体制和完善体制放在优先位置,做好体制机制改革过程中的衔接,成熟一个设立一个,有步骤、分阶段推进。

对此,《方案》明确提出“国家公园设立后整合组建统一的管理机构”,还明确了这个机构有六大项权力,打破了多头管理的局面。

以美国黄石国家公园为代表,各国的国家公园都坚持公益属性。中国的国家公园未来将怎么收费?

“公有是国家公园的所有权属性,公管是它的管理权属性,国家公园的所有权和管理权不能分离,应该都由中央政府直接行使。”杨锐说。

“在国家公园体制试点过程中,由于理解上的偏差和缺少明确规定,曾一度出现各部门各地方纷纷设立不同类型的所谓‘国家公园’,导致对国家公园的‘认识误区’。”王毅说。

考虑到现实情况,方案中,所有权归属设定了过渡期,目前部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使,其他的委托省级政府代理行使。条件成熟时,逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使。

杨锐强调,国家公园作为最为珍贵稀有的自然遗产,是我们从祖先处继承,还要完整真实地传递给子孙万世的“绿水青山”和 “金山银山”。因此,国家公园在局部利益和个体利益面前要始终以国家利益为重。

当然,管理不能光靠中央政府。《方案》提出构建协同管理机制,合理划分中央和地方事权。

“国家公园强调全民公益性,主要体现在共有、共建和共享上。”国家发改委有关负责人说,在有效保护前提下,为公众提供科普、教育和游憩的机会。

国务院发展研究中心研究员苏杨对此作了分析。概括起来说,就是中央和地方以自然资源资产所有权为基础进行权利划分,在资源管理上,谁是产权所有者谁就有相应的权责。在保护上,以国家公园管理机构为基础,进行统一且唯一的管理,在其他事务中以地方政府为主。同时,资金保障也根据所有权划分,中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障,委托省级政府的由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。

杨锐建议,国家公园制度设计中,应保证每个国民平等参访的权利,为此国家公园应以国民福利为原则,实行低费用门票以及相配套的预约制度。

苏杨认为,“钱”的规定给出了大家最关心问题的答案——被划入国家公园的,中央出钱或补钱,地方政府就不能把这块地方“当牛做马”,把国家公园变为“经济发动机”甚至是企业的“摇钱树”。

根据方案,立足国家公园的公益属性,将建立财政投入为主的多元化资金保障机制。国家公园实行收支两条线管理,各项收入上缴财政,各项支出由财政统筹安排,并负责统一接受企业、非政府组织、个人等社会捐赠资金。

除了公有、公管,国家公园还有公正的属性。专家们认为,中国国家公园制度设计中,也应对代际公平尤其是社区公平予以足够重视。尤其是中国人多地少,没有像美国、加拿大等国家那么大的荒野地和无人区,在中国建设国家公园,处理好与当地居民的关系、建立社区共管机制,比其他国家要复杂得多。

“下一步将加大政府投入,推动国家公园逐步回归公益性。”国家发改委有关负责人说。

对此,《方案》也做出了详细规定,包括要合理划分功能分区,重点保护区域内居民要逐步实施生态移民搬迁,建立社区共管机制,明确国家公园区域内居民的生产生活边界,健全生态保护补偿制度,加大重点生态功能区转移支付力度。专家也呼吁,要尽快研究出台国家公园体制相关法律,以法律形式规范国家公园和自然保护地利益相关者的权利、责任和义务。(人民日报中央厨房·麻辣财经工作室 赵展慧)

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